Ново “застъпничество за конкуренцията” относно достъпа до “съществено съоръжение” и “ценовия таван”

КЗК излезе с няколко нови решения, свързани с т.нар “застъпничество за конкуренцията”. Макар тази година Комисията да постанови няколко меко казано странни решения в сферата на нелоялната конкуренция, а също така напоследък да има спорни решения и в областта на контрола върху концентрациите, това, което не може да се отрече на КЗК, е засилената активност в областта именно на “застъпничеството”. Това само по себе си е похвално, защото Комисията би трябвало да има не само реактивна роля и да “защитава” конкретни предприятия или потребители след като конкуренцията бъде нарушена или непосредствено защитена, но следва също така с решенията и изобщо с дейността си да създава такава среда в българското законодателство и регулации, които да гарантират ефективна конкуренция с минимална намеса, която ограничава или изкривява “състезанието” между предприятията. Включително, когато установи, че с дадена нормативна уредба се ограничава под някаква форма конкуренцията, КЗК следва да реагира за изправяне на така установения проблем. Слабости в тази връзка, разбира се, има. От една страна правомощията на КЗК при застъпничеството са в доста голяма степен консултативни – тя може да се произнесе, че дадено правило нарушава конкуренцията, но когато това правило се съдържа в Закон, единствено Народното Събрание има правомощието да възприеме или да не възприеме становището на Комисията. Има редица случаи, в които КЗК е казвала, че определени законови разпоредби нарушават или застрашават конкуренцията, но години по-късно тези разпоредби продължават да съществуват. Като ярък пример може да се посочи забраната за реклама на адвокатската дейност. КЗК се е произнасяла, че тази забрана нарушава конкуренцията и няма обективно основание, но забраната и към момента не е отменена. Друга слабост пък може да се посочи в самата практика на КЗК. Твърде често в решенията си тя гледа прекалено формалистично и ако съответните преписки не са за “застъпничество” Комисията не преследва целта на закона да осигури свободна, честна и без външни изкривявания конкуренция. Така или иначе обаче следва да се отбележи доста добрата активност напоследък в областта на застъпничеството. И докато по отношение актовете на други регулатори (например по Проект на Годишен доклад на КРС за 2018 г ) произнасянията на КЗК да продължават да са “по-скоро формални”, то все пак има активни решения с реални предложения (друга тема е дали са правилни). Така например, на 20.06.2019 г. е публикувано решение, с което КЗК предлага изменение на проекта за изменение и допълнение на Наредба № 16-334 от 06.04.2007 г. за топлоснабдяването. Друг такъв пример е решението, с което КЗК е приела на 06.06.2019 Становище относно чл. 22, ал. 4 от Закона за автомобилните превози и относно Проект на Методика за формиране на цените за ползване на автогари, както и пределни цени за автогарово обслужване. В Становището си по това решение Комисията приема, че определянето на ценови таван, когато става дума за съществено съоръжение (автогара) ограничава конкуренцията.

Принципно това е интересно, защото по принцип антиконкуренти са минималните цени, а не максималните. Това е разбираемо, защото налагането на минимални цени не позволява на някой да предлага стоки или услуги на цена, по-ниска от наложената му (било то в резултат на споразумение или регулация) и именно по този начин да привлича клиенти. В конкретния случай обаче става дума за автогари. Ясно е, че в редица градове няма по няколко алтернативни автогари и в този смисъл е ясно, че конкуренция между тях принципно няма как да има. Именно това прави и автогарата т.нар “съществено съоръжение” т.е. това е нещо, притежавано от едно предприятие, без което друго предприятие не би могло да развива бизнеса си. Ако не ползва автогарата, превозвачът няма как да извършва дейност като превозвач. Както в решението си КЗК правилно посочва, законът за автомобилните превози гласи, че всички превозвачи, извършващи превоз на пътници по междуселищни автобусни линии, задължително ползват автогарите срещу заплащане и автоспирките по изпълнявания маршрут. Също така, законът предвижда, че в населените места с повече от една автогара кметът на съответната община определя автогарата, която е начална, междинна или крайна спирка по маршрута. Трайната практика на КЗК, а и на ЕК и българския и европейския съд е, че едно съществено съоръжение може да формира самостоятелен пазар. Услугата “автогара в град Х” е пазар, на който притежателя на автогарата притежава “естествен монопол”. Това е посочено и във въпросното ново решение на КЗК. Оттук нататък ясно е, че притежателите на автогари имат възможност да злоупотребяват с превозвачите. Това може да стане по няколко начина. Например могат да допускат само близки до тях превозвачи и директно да изхвърлят други от пазара. Или пък могат да дават различни услуги при различни условия. Или неоснователно да прекратят договор или да налагат т.нар “свръх цени”. Имайки предвид забраните на ЗЗК такива действия несъмнено биха били нарушения. Както КЗК правилно отбелязва, случаи на такива нарушения са установявани неведнъж. И въпросът който стои е как те да не се случат.

Един вариант за това е регулаторно да се уредят цени и начин на тяхното формиране. Това разбира се урежда (или поне цели да уреди) само проблем, свързан с цени (който най-вероятно би представлявал структурна злоупотреба с господстващо положение или злооупотреба с по-силна позиция при договаряне). Не би се решил проблема с други възможни злоупотреби. Разбира се, и закона и свързаните с него наредби предвиждат определени изисквания и задължения и за автогарите, но те не са такива, че да гарантират предотвратяването на всякакви злоупотреби.
При преценката дали регулирането на цените е обосновано или не се намесват няколко противополжни аргумента. Свободният пазар и свободната конкуренция по принцип предполага да не се регулират цените. Но от друга страна свободният пазар предполага една услуга да може доброволно да се избере дали да се ползва или не. В случая не е така. За да бъде едно предприятие превозвач, законът го задължава да ползва автогара. Тоест регулаторната намеса е извършена още на това ниво. Затова КЗК казва, че това по принцип оправдава регулаторна намеса и на следващото ниво т.е. при регулиране на цените и то предварително.

Тук си заслужава да се обърне внимание на възможните видове регулации и на двата основни подхода на регулаторна намеса, а именно ex post и ex ante. При първия подход регулаторната намеса се извършва след извършено нарушение, а при втория преди такова, за да го предотврати. При предварителната намеса от една страна целта е да се създадат условия, които не позволяват нарушаване на конкуренцията. Но точно тук се появява едно съществено философско противоречие, защото ex ante регулацията по дефиниция е в противоречие с ефективната и свободна конкуренция. Това е така защото тя казва на предприятията какво да правят и какво да не правят т.е. отнема им свободата да се конкурират както намерят за добре. В своето решение КЗК е казала, че по принцип пазарът предполагал липса на регулация, но щом веднъж законът е задължил превозвачите да ползват автогари, то оттук нататък ценова регулация за автогарите е оправдана. Разбира се, друг въпрос би било как биха стояли нещата, ако нямаше подобно законово изискване и ако всеки превозвач можеше да реши дали да ползва автогара или не. Въпросът всъщност е доста интересен, защото е ясно, че дори да няма законово изискване, ако един первозвач не ползва автогари, то той ще предлага много по-слаба услуга на своите клиенти. С други думи пазарните условия сами биха принудили всички превозвачи да ползват автогари. За да се усложни обаче уравнението, напълно възможно е даден превозвач да би избрал да ползва автогари за част от спирките по маршрута си, а не за всички. Това само показва, че пазарните условия могат много да варират и да са различни за различните конкретни случаи. Това пък от своя страна допълнително поставя под въпрос екс анте регулацията. Не е случайно, че в секторите, където има предвидена такава е обичайно да се приема, че тя трябва да се случва само в краен случай и само ако е доказано, че екс пост регулацята не е в състояние да се справи с проблемите. Това например е изрично формулирано по отношение на телекомуникационния сектор.
В решението на КЗК е интересно, че тя след като казва, че ценова регулация за автогарите е необходима, в крайна сметка все пак се произнася, че налагането на пределни максимални цени е антиконкурентно. За целта КЗК е извършила анализ на самия механизъм на формиране на цените и дали действително обсъжданата методика води до налагане на обосновани цени. Принципно подробният икономически анализ, направен в решението, следва да се оцени положително и той винаги е добра предпоставка за правните изводи. В резултат на направения анализ КЗК всъщност заключава, че налагането на максимални цени, каквото е предложено в конкретния случай, не гарантира действително постигане на разходоориентирани цени. Правилен аргумент на Комисията е също така, че държавното ценоопределяне може да се прояви като стимул за понижаване на качеството на услугите, а от това не печелят нито потребителите на услугата т.е. превозвачите нито крайните потребители. Друг изключително точен аргумент, за да се каже, че налагането на максимални цени е вредно, е, че практически то би довело до стимул всички автогари (те в общия случа не се конкурират помежду си и прилагането на по-ниски цени не би привлякло повече клиенти) да прилагат именно максималните цени.
Решението, което съдържа и интересни мотиви относно свързаността на отделни видове услуги, може в крайна сметка да се оцени положително. Правилен е подходът всяка регулаторна намеса особено на предварително ниво да бъде подлагана на изключително строг тест, за да се каже, че съответства на правилата на конкуренцията. Всяка намеса в свободата на дадена група търговци ограничава конкуренцията по дефиниция и затова трябва да има доста силни про-конкурентни ефекти, за да бъде приета за оправдана. Практиката обаче показва, че в повечето случаи намесата се прави така, че вместо проконкурентни, тя има анти-конкурентни ефекти. Така смята КЗК и в конкретния случай. Това, което може да се постави под въпрос е дали изобщо има нужда от предварителна намеса. Секторната регулация цели да не допуска извършване на злоупотреби. Но не бива да се забравя, че, ако злоупотреба се извърши, тя ще е наказуема. И всеки притежател на автогара, който налага свръхцени би могъл да бъде санкциониран от КЗК. В този смисъл една ефективна дейност по санкицониране, извършвана така, че да се гарантира, че няма как да нарушителя да се измъкне от санкция вероятно би постигнала по-добри ефекти, без обаче да нарушава пазарната свобода.

Вашият коментар

Вашият имейл адрес няма да бъде публикуван. Задължителните полета са отбелязани с *