Първата директива за 2019 г., обнародвана в Официален вестник на ЕС на 14.01., е директива (ЕС) 2019/1 на Европейскя парламент и на Съвета от 11 декември 2018 година за предоставяне на правомощия на органите по конкуренция на държавите членки, за да бъдат по-ефективни в правоприлагането, и за гарантиране на правилното функциониране на вътрешния пазар.
В директивата се предвижда задължение за държавите-членки да осигурят в срок до до 4 февруари 2021 г. засилени правомощия за ведомствата за защита на конкуренцията, за да се гарантира, че те ще са ефективни именно по отношение типичното право за защита на конкуренцията, а не странични дейности. Такова ведомство в България е Комисия за защита на конкуренцията (КЗК). Една от причините за приемането на директивата е, че според европейските институции националното право не позволява на много ведомства по конкуренция да разполагат с необходимите гаранции за независимост, ресурси, както и правомощия за правоприлагане и налагане на санкции, за да могат да прилагат ефективно правилата на конкуренция на Съюза. Сред водещите аргументи е и задължението на тези ведомства да прилагат при определени условия както националното си право (в България съдържащо се в Закона за защита на конкуренцията), така и директно чл. 101 и 102 от Договора за ЕС. Според възприетото в директивата разбиране именно пирлагането на чл. 101 (грубо казано, картели) и 102 (злоупотреби с господстващо положение) или равностойни разпоредби в националните законодателства е „право на конкуренцияга“. Всички останали правомощия на ведомствата по конкуренция, освен „застъпничеството за конкуренцията“ явно се приемат като донякъде странични за ведомствата. В България това са правомощията във връзка с нелоялна конкуренция, злоупотреба с по-силна позиция при договаряне, контрол на възлагането на обществени поръчки, контрол върху възлагането на концесии. В следващите около две години предстои да разберем как ще се отрази въвеждането на директивата на тези правомощия на българската КЗК, отклоняващи се от „истинското“ конкурентно право.
Следва да се посочи, че за постигането на целите на директивата са предвидени разнопосочни мерки, повечето насочени наистина към изграждане на капацитет и независимост. Основите цели на директивата са да се гарантира, че националните органи по конкуренция разполагат с необходимите гаранции за независимост, ресурси и с правомощия за правоприлагане и налагане на санкции, за да могат ефективно да прилагат членове 101 и 102 от ДФЕС, с цел да се предотвратят нарушаването на конкуренцията на вътрешния пазар. Насоките, за да се постигнат тези цели, са няколко.
На първо място ЕС вече изрично изисква държавите да въведат гаранции за независимост т.е. да не може да се оказва политическо или икономическо влияние върху решенията на ведомствата. Интересно е да се обърне внимание на изрично изискване ведомствата нито да търсят, нито да приемат каквито и да е инструкции от правителствени или каквито и да е други публични или частни образувания при изпълнението на своите задължения и упражняването на правомощията си за прилагането на членове 101 и 102 от ДФЕС. С други думи, вече изрично се изисква да е невъзможно Парламента или Правителството да дава указания на КЗК. Европейският законодател също така поставя конкретни изисквания пред назначаването и основанията за освобождаване на членовете (не експертния разследващ състав, а решаващият състав) на тези органи. По този начин се цели защита срещу политически или друг вид натиск и като цяло се цели повишаване на независимостта на конкурентното ведомство. От друга страна директивата задължава националните парламенти да предвидят и изрични правила, свързани с предотвратяване на конфликт на интереси и да въведат забрани бивши членове на ведомствата да работят впоследствие в друго качество по преписки, които са решавали, както и да решават преписки, по които са имали отношение преди да започнат работа във ведомството. Интересно решение е, че забрана бивши членове на ведомството да работят по казус, който са решавали, може да се ограничи във времето, а не абсолютна по отношение на съответните казуси.
Друга насока е предвиждането на конкретни правомощия, които задължително трябва да се дадат на ведомствата – най-съществено внимание се обръща на правомощията, свързани с претърсване и изземване на доказателства в това число и електронни носители на информация. В тази връзка трябва да се посочи, че българският закон е относително нов (от 2008 г.) и в него се съдържат доста обширни и конкретни правомощия на КЗК да извършва претърсвания и изземвания. Затова не се очаква директивата да доведе до негови сериозни изменения в тази насока. Тя обаче предвижда, че вече ще може да се извършват внезапни проверки включително в домовете на директорите, управителите и на други членове на персонала на предприятия или на сдружения на предприятия. Засега ЗЗК посочва само помещения, превозни средства и други обекти, използвани от проверяваните предприятия или сдружения на предприятия. По отношение на членовете на управлението и на персонала засега ЗЗК предвижда, че от тях могат да се снемат устни обяснения. След въвеждането на директивата ще могат да бъдат пертърсвани и личните им домове.
Директивата поставя едни минимални стандарти за независимост и наличие на правомощия на ведомствата, но в нея изрично се посочва, че държавите членки ще могат да предоставят на националните си органи и допълнителни правомощия извън предвидените с цел допълнително увеличаване на тяхната ефективност. Пример са правомощия за налагане на глоби на физически лица или, като изключение, правомощие за извършване на проверки на място със съгласието на проверявания. В тази връзка следва да се посочи, че в българския закон вече се съдържа възможността за налагане на глоби и на отделни физически лица, които не действат в качеството на стопански субект, а са съдействали за извършване на основно нарушение.
Веднага следва да се обърне внимание обаче, че Директивата не предвижда превръщането на КЗК в някакъв свръх-орган с неограничени правомощия. Напротив, в нея изрично се подчертава значението на правата на всяко предприятие. Обърнато е специално внимание на зачитането на правото на защита на предприятията, съществен елемент от което е правото на изслушване. Независимо от предвидените засилени правомощия на органите, по никакъв начин не се предвижда да се допусне някое предприятие да бъде санкционирано без да може да изложи своята защитна теза срещу това, в което е обвинено. В тази връзка си струва да се спомене изключително спорното решение на КЗК от лятото на 2018 г., когато забрани концентрация без да спази задължителните процедури за производството, които биха гарантирали правата на концентриращите се предприятия.
Изключително интересно, но също така спорно решение е да се даде възможност на конкурентните органи да определят своите приоритети и да могат да отхвърлят определени жалби на основание, че те не са приоритетни. Това всъщност е ярко проявление на един от най-интересните моменти в директивата, а именно акцентирането върху картелите и господстващото положение. Със сигурност тази възможност за приоретизиране на едни и отхвърляне на други жалби не е това заради което е създадена директивата, но тя е много показателна. Причината за това решение е именно да може капацитета на ведомствата да се концентрира върху приоритетните въпроси като картели и злоупотреби с господстващо положение. Независимо от тази принципно добра идея при въвеждането на това правило, то все пак противоречи на основни принципи на административната компетентност, свързани с това, че правомощията на съответните органи са едновременно техни права и задължения и те не могат да отказват да ги прилагат. Също така, макар по принцип да се приема, че КЗК не е особена юрисдикция (доколкото конституцията забранява такива), все пак тя се произнася по определен спор между две страни. Отхвърляне на жалба на основание, че не е приоритетна би означавало отказ от произнасяне по същество. Като се има предвид точната уредба на това правило може да се предположи, че при имплементирането му в България и при прилагането на закона, който ще бъде приет, с нисък приоритет ще останат преписките по нелоялна конкуренция (доколкото те не са стриктно „право на конкуренцията“). С други думи може да се стигне дотам, че засилването на капацитета на КЗК по същинските конкурентни преписки да доведе до несигурност дали ако някой е пострадал от нелоялна конкуренция (имитация или друга кражба на идентичност, кражба на клиенти, увреждане на доброто име и др), той няма да има гаранция дали ще бъде защитен по съответния административен ред и то поради случайното за него и за отношенията му с нарушителя ниско приоретизиране на тези казуси. Още по-неясно е как ще се отрази това правило на прамомощията на КЗК във връзка с обществените поръчки и концесиите. Освен картелите и злоупотребите с доминация, е акцентирано и върху застъпничеството на конкуренцията, т.е. директивата изрично изисква да се гарантира, че националните органи по конкуренция ще да могат да отправят становища до публичните институции и органи, по целесъобразност, относно закони и други актове, които могат да окажат въздействие върху конкуренцията, както и че ще разполагат с реални възможности да повишават обществената осведоменост относно членове 101 и 102 от ДФЕС.
Директивата съдържа определени изисквания и във връзка с налагането на обезпечителни мерки в хода на производството, поемането на задължения от страна на предприятията за да не бъдат наказани, изчисляване на размерите на санкциите и случаите, в които се налагат такива и др. Особено внимание е обърнато и на прогламитне за освобождаване от санкции или намаляване на санкции, както и на европейското сътрудничество в областта на конкурентното право. В повечето от тези аспекси обаче може да се каже, че българското законодателство вече е възприело високите европейски стандарти, затова вероятно необходимите промени няма да са особено сериозни. Като причина за това може да се посочи, че ЗЗК е относително нов и при изготвянето му са следвани стандартите, възприети за ЕК и нейните служители в Регламент 1/2003 и регламентите по неговото прилагатне.
5 коментара за “Директива 2019/1: Ведомствата по конкуренция да работят приоритетно по картели и злоупотреби. Ще могат да претърсват домове на управители.”